Tko, kako i kada utvrđuje odgovornost predsjednika(ce) Republike

Unatoč tome što se Predsjednika/Predsjednicu izabire neposredno, kako se to obično čini u prezidencijalnim sustavima, dakle, onim sustavima u kojima je predsjednik republike ujedno i ključan čovjek izvršne vlasti, u Hrvatskoj predsjednička dužnost nije u pravom smislu „vladavinska“. Predsjednik tek skrbi za usklađeno djelovanje svih sastavnica javne vlasti, ali nije nosilac izvršne vlasti.

Ustav, unatoč tome, vrlo precizno definira model utvrđivanja odgovornosti predsjednika Republike. U hrvatskom političkom sustavu Vlada, na čelu s premijerom, podliježe političkoj odgovornosti, a ona se utvrđuje u Saboru. Jasno su definirani mehanizmi pokretanja interpelacije, provociranja glasovanja o (ne)povjerenju premijeru (čime se glasuje o nepovjerenju Vladi u cjelini), Vladi ili nekom pojedinom članu Vlade.

U nekim parlamentarnim sustavima uobičajeno je vezivanje glasovanja o nekom važnom zakonu, za koji Vlada misli da o njemu ovisi efikasnost nastavka njena mandata, uz glasovanje o povjerenju Vladi. Naime, u takvu slučaju smatra se da je odbijanjem zakonskog prijedloga parlament ujedno izglasovao i nepovjerenje Vladi.

Taj se mehanizam ne rabi radi izazivanja nestabilnosti vlade, nego upravo suprotno, kako bi se ojačao njen utjecaj u odnosu na parlament. Naime, vezivanjem glasovanja o nepovjerenju vladi uz neki zakon, koji vlada želi provući kroz parlamentarnu proceduru, iako za njega nema parlamentarne potpore, obično primorava parlamentarce, koji se protive takvu zakonskom rješenju, da ga svejedno podrže, kako ne bi provocirali pad vlade, a time i nove izbore.

Utvrđivanje odgovornosti predsjednika Republike ustavno je prvi put riješeno u Ustavu SAD iz 1787. godine, u prvom modernom demokratskom Ustavu, i to u državi koja ima predsjednički model vlasti. U SAD Predsjednik ne podliježe političkoj odgovornosti. Njegov četverogodišnji mandat ne može biti prekinut samo zato što on u jednom ili oba kongresna doma nema potporu za svoju politiku. Međutim, Predsjednik jest kazneno odgovoran, a njegova kaznena odgovornost, kao i kaznena odgovornost drugih državnih dužnosnika utvrđuje se posebnom procedurom, koja se naziva „impeachmentom“.

Impeachment se na saveznoj razini pokreće vrlo rijetko, inicira se u Donjem domu parlamenta, a ako inicijativa uspije, optuženog dužnosnika ispituje Senat, kojem u toj prilici predsjedava Predsjednik Vrhovnog suda.

Da bi Predsjednik ili neki drugi dužnosnik bio opozvan, za njegov opoziv mora biti apsolutna senatska većina plus jedan zastupnik. Postupak impeachmenta samo je jednom završio opozivom Predsjednika, i to onaj protiv Anderwa Jacksona 1868. Kad je Richard Nixon bio u situaciji da mu je zaprijetio postupak impeachmenta, radije se odlučio za ostavku, uz dogovor sa sudskim vlastima o imunitetu od daljnjeg utvrđivanja kaznene odgovornosti u slavnom slučaju Watergate.

Kompromis je dio duha američkog Ustava, pa se mogućnost kompromisnog rješenja ostavlja i u proceduri opoziva Predsjednika. Ustavotvorcu nije bio cilj da se dogodi situacija u kojoj bi onaj tko je izabran od naroda bio povučen u blato. Predsjednika se bira slobodnim izborima, on, doduše, investituru dobiva posredno, od izbornika, a ne neposredno od glasača, ali svejedno svaki izabrani predsjednik ima čvrst izborni legitimitet.

Hrvatski je ustavotvorac model opoziva predsjednika Republike dizajnirao sukladno tome što Predsjednika narod bira izravno, a ovaj je mehanizam skrojen odmah prilikom usvajanja Ustava, dok je Hrvatska još funkcionirala kao „polupredsjednički sustav“.

Pritom valja podsjetiti na ono što nas je naučio Maurice Duvereger, ugledni francuski ustavni pravnik, analizirajući francusku V. republiku. Duverger, naime, tvrdi da u Francuskoj zapravo nema „kohabitacije“, nego da sustav djeluje kao predsjednički onda kad Predsjednik i parlamentarna većina pripadaju istoj političko opciji, a da onda kad Predsjednik ne kontrolira parlamentarnu većinu sustav funkcionira kao tipičan sustav parlamentarne vlade, a da je Predsjednik tek predstavnik suvereniteta, s nešto malo ovlasti u vanjskoj i sigurnosnoj politici.

Hrvatski Ustav utvrđuje da Predsjednik ne podliježe političkoj, a ni kaznenoj odgovornosti, jer ga štiti imunitet, ali da podliježe posebnoj odgovornosti predsjednika Republike. Članak 105. Ustava kaže: „Predsjednik Republike odgovoran je za povredu Ustava koju počini u obavljanju svojih dužnosti.“

U nastavku određuje da proceduru utvrđivanja posebne odgovornosti predsjednika Republike pokreće Sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a da o toj odgovornosti odlučuje Ustavni sud, ponovno dvotrećinskom većinom svih sudaca, a da Ustavni sud o posebnoj odgovornosti predsjednika Republike mora odlučiti najkasnije 30 dana otkad je Sabor pokrenuo inicijativu (odnosno, otkad je Ustavni sud zaprimio njegov zahtjev za pokretanje te inicijative).

Hrvatski Ustav je definirao posebnu odgovornost Predsjednika u okolnostima kad je predsjednik Republike još mogao biti ključni akter izvršne vlasti u zemlji. Ustavnom reformom iz dvije tisućitih tome više nije tako, i Predsjednik više ne smije biti niti član političke stranke, a kamo li njen predsjednik, dakle, onaj tko bi mogao realno kontrolirati parlamentarnu većinu.

Kad je na kraju parlamentarnog mandata u kome je Hrvatska završila pretpristupne pregovore s EU bilo dizajnirano neovisno tijelo, koje bi sprečavalo korupciju na najvišim političkim razinama, osmišljeno je Povjerenstvo za utvrđivanje sukoba interesa.

Sukob interesa je pojam kojim se, na „pristojan način“, nastoji upozoriti na postojanje rizika korupcije. Naime, sukob interesa je situacija u kojoj je onaj tko donosi odluku, dakle, ili pojedinac ili organizacija, upleten u interesnu mrežu u kojoj postoji opasnost da bi jedan od interesa mogao korumpirati motiviranost ili proces donošenja odluka.

Ipak, iako je nazvano Povjerenstvom za utvrđivanje sukoba interesa, ono je bilo dizajnirano tako da se moglo doista suočiti s rizikom korupcije na visokim razinama. Trebalo je imati pravo uvida u sve financijske transakcije dužnosnika, moći usporediti njihove prihode i imovinsko stanje, detektirati svaki rizik koruptivnog ponašanja, i u slučaju uočavanja takvih rizika pozvati dužnosnike da odstupe sa svoje dužnosti.

Čim je nakon završetka pregovora formirana nova, Milanovićeva administracija, ovlasti Povjerenstva odmah su drastično ograničene i ono je ostalo bez mogućnosti kontrole transakcija dužnosnika i bez mogućnosti da ih u slučaju rizika korupcije pozove na ostavku. Time je ono pretvoreno u puko administrativno tijelo koje skuplja imovinske kartice, birokratizira proces njihova ispunjavanja i bavi se marginalnim slučajevima „sukoba interesa“.

U političkom sustavu normalno je da nosioci neke ovlasti pokazuju ambiciju i bilo bi normalno da je Povjerenstvo na neki način pokušalo vratiti one ovlasti, što mu ih je Milanovićeva administracija oduzela, i profilirati se u neovisno protukorupcijsko tijelo.

Umjesto toga, Povjerenstvo sustavno traži ispunjenje svoje ambicije ondje gdje niti ustavotvorac niti zakonodavac to nisu predvidjeli. Naime, Ured predsjednika, odnosno predsjednice, u Hrvatskoj ne može biti vezan s visokim rizikom od korupcije, jednostavno zato što je njegov proračun ograničen, a utjecaj sveden na suodlučivanje u vanjskoj politici i politici nacionalne sigurnosti. Međutim, i u tim se oblastima „novac može pratiti“ negdje drugdje, na primjer, u ministarstvima, a ne „na Pantovčaku“.

Povjerenstvo je već jednom pokrenulo postupak protiv Predsjednice „zbog povrede načela obnašanja javne dužnosti i vjerodostojnosti predsjednice Republike“ utvrdilo navodno postojanje takve povrede, ali onda prema načelu „nulla poena sine lege“ (nema kazne bez zakona) moralo priznati da niti nema ovlasti utvrđivati takvu odgovornost, jer nema niti kazne kojom bi moglo kazniti Predsjednika/Predsjednicu zbog takvog navodnog prekršaja.

Kad se takva igra dogodila jednom, bilo je već prilično neugodno, ali kad Povjerenstvo sustavno nastavlja pokušavati utvrđivati navodnu odgovornost Predsjednice, iako je posve jasno da to mogu činiti samo Sabor i Ustavni sud, stanje postaje zabrinjavajuće.

Kao što američki Ustav sustav modelira tako da kompromisom spriječi dezavuiranje državnih dužnosnika, čak i onda kad za to postoje razlozi, bar nešto od toga morao bi osigurati i hrvatski sustav.

Naime, moralo bi se garantirati da oni koji za to nemaju ovlasti, ne smiju neposredno izabranog predsjednika Republike izlagati javnoj neugodi, a niti vršljati po njegovu djelovanju. Ambicija neovisnih tijela nikad ne smije biti niti politička, niti vezana uz osobnu borbu s nekim od izabranih dužnosnika.

Ambicija tijela, kakvo je Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, trebalo bi biti suzbijanje rizika korupcije, a nikako ne borba protiv „povreda načela obavljanja dužnosti“, koja će se okončati time da „bez propisane kazne nema niti neprihvatljiva djela“.