Sukob interesa i rizik od korupcije u vrhovima vlasti

Još se jednom pokazalo da u Hrvatskoj „politički alarmi“ počinju zvoniti na uzbunu mnogo prekasno. Tek se sada, na kraju mandata administracije Zorana Milanovića, počinje govoriti o sukobima interesa i riziku korupcije vezanom uz tu administraciju, a kad je na samom početku mandata ta Vlada van snage stavila snažno protukorupcijsko oruđe, stvoreno u razdoblju pristupanja Europskoj uniji, javne reakcije gotovo da nije bilo.

Naime, jedan od uvjeta pristupanja EU bilo je usvajanje zakonodavstva o sprečavanju korupcije, odnosno „sukoba interesa“, kojim je bilo planirano osnivanje nezavisnog tijela sa snažnim ovlastima – pravom da kontrolira stanje i porijeklo imovine državnih dužnosnika, ali i sve njihove bankovne transakcije od početka mandata. To je pravo Povjerenstvu za sprečavanje sukoba interesa oduzeto nakon uspostavljanja nove parlamentarne većine i formiranja Milanovićeve Vlade, dakle, nakon potpisivanja Ugovora o pristupanju EU, i to s obrazloženjem da je pravo na bankovnu tajnu dio prava na privatnost državnih dužnosnika te da bi se kontrola njihovih transakcija, bez sudskog naloga, mogla smatrati zadiranjem u njihova temeljna ljudska prava. Pritom je, naravno, potpuno zanemareno da se preuzimanjem javne dužnosti, što znači i stjecanje posebnih ovlasti u raspolaganju javnim novcem i imovinom, dužnosnik odriče dijela privatnosti i da temeljna prava običnih građana moraju biti snažnije zaštićena nego li prava onih koji su na javnim funkcijama.

Hrvatska, doduše, nije usvojila Zakon o sprječavanju korupcije, nego o „sprječavanju sukoba interesa“. Termin „sukob interesa“ svojevrstan je eufemizam za rizik od korupcije. Naime, govoreći o sukobu interesa govorimo o situaciji u kojoj se našao donosilac odluka u javnoj sferi kad se uspostave takve okolnosti da će njegove odluke, prosudbe ili radnje vezane uz zaštitu javnog interesa biti pod neprihvatljivim utjecajem drugoga - privatnog interesa. Da se takve okolnosti ne bi pretvorile u preduvjet za korupciju, nužno je spriječiti njihovo nastajanje i državnom dužnosniku ili javnom službeniku omogućiti da se na vrijeme izuzme iz odlučivanja u situacijama u kojima bi sukob interesa mogao dovesti do štetnih odluka ili do toga da se njegove profesionalne prosudbe javno ospore tvrdnjom kako su donesene pod neprihvatljivim utjecajem njegova privatnog interesa.

Kad je riječ o sprečavanju sukoba interesa u konsolidiranim demokracijama, radi se, prije svega, o reguliranju lobiranja za privatne interese kod donosilaca odluka, a ozbiljne demokracije u većoj se mjeri bave reguliranjem odnosa u izvršnoj i administrativnoj vlasti, nego li u zakonodavnoj odnosno predstavničkoj, uz koju se lobiranje inače češće spominje. Hrvatska još, naravno, nema zakonske regulative lobiranja, a u percepciji korupcije problemi povezani s lobiranjem i sukobom interesa nisu naglašeni kao najvažniji izvor rizika korupcije. Regulativu o „sprečavanju sukoba interesa“ Hrvatska je dobila u procesu pristupnih pregovora, a njeno usvajanje bilo je jedno od mjerila za zatvaranje poglavlja o pravosuđu i temeljnim pravima. Europskoj je komisiji, koja je definirala mjerila, bilo jasno da hrvatski temeljni problem nije „sukob interesa“ i njegovo sprečavanje, nego, prije svega, sprečavanje korupcije na najvišim razinama vlasti i uklanjanje visokog rizika od korupcije u procesu donošenja političkih odluka, ali umjesto jasne definicije, kao što je to i uobičajeno u metajeziku europskih integracija, upotrijebljen je eufemizam.

U pristupnom razdoblju, dakle, u vremenu nakon potpisivanja Ugovora o pristupanju Hrvatske EU, a prije početka punopravnog članstva, Hrvatska je trebala izabrati Povjerenstvo za sprečavanje sukoba interesa, koje bi stvarno djelovalo kao komisija za sprečavanje korupcije na najvišim razinama vlasti. U EK su bili u pravu kad su tražili formiranje takve komisije. Korupciju na najvišim razinama, naime, po definiciji ne mogu efikasno proganjati niti Državno tužiteljstvo niti Policija. Te su agencije pod kontrolom izvršne vlasti, a kad u provođenju svojih istraga „ulove u mrežu“ osobe na najvišim razinama moći, one de facto moraju prekidati istrage i o svom „ulovu“ moraju obavijestiti one koje su ulovljeni u nečasnim radnjama ili njihove stranačke kolege na višim razinama moći.

To nije obilježje samo hrvatskog sustava progona kriminala i korupcije, nego je to „odlika“ svih demokratskih sustava. Nije, stoga, čudno što Državno odvjetništvo ne podnosi optužnice protiv onih koji su još na vlasti, nego tek protiv onih političara koji su „pali“. Korupciju na najvišim razinama u konsolidiranim demokracijama uglavnom suzbijaju neovisni mediji i institucije građanskoga društva, neovisni o političkim vlastima. Hrvatski su mediji slabašni i uglavnom služe samo tome da pojedinim lobističkim skupinama omoguće objavljivanje podataka o koruptivnim poslovima suprotstavljenih im skupina. Tako određene skupine samo nastoje osnažiti vlastitu poziciju u političkoj areni, a ne doprinijeti javnom dobru suzbijanja korupcije.

Kako bi moglo spriječiti rizik od korupcije na najvišim razinama odlučivanja, prema Zakonu napisanom po europskim načelima, Povjerenstvo je dobilo velike ovlasti: trebalo je imati pravo uvida u bankovne račune funkcionara, moći kontrolirati njihove transakcije i troškove, izvore stjecanja imovine, prebacivanje imovine i novca povezanim osobama itd, a trebalo je imati i pravo pozvati funkcionare da odstupe ako se pokaže da u njihovu ponašanju postoji rizik korupcije. Kad je, u sklopu priprema za pristupanje Hrvatske Europskoj uniji, Sabor usklađivao Ustav, bilo je nužno ustavne norme o pravu na privatnost, zaštiti bankovne tajne i slično prilagoditi zahtjevima ovog zakona i izabranim državnim dužnosnicima, dok su na funkciji, ograničiti neka prava što ih imaju obični građani. Takvo ograničenje, s pozicije jednakosti pred zakonima i Ustavom, nikako ne bi bilo problematično, jer i inače vrijedi različito tumačenje zakona u odnosu na dužnosnike i obične građane: za građane se zakon tumači ekstenzivno i dopušteno im je sve što nije izrijekom zabranjeno, a funkcionarima je zabranjeno sve što zakonom nije izričito dopušteno.

Ova ustavna izmjena nije napravljena, jer to hrvatskoj političkoj klasi nikako nije bilo u interesu, pa je potom Ustavni sud, na zahtjev Milanovićeve administracije, poništio sve važne dijelove Zakona o sprečavanju sukoba interesa, učinivši Povjerenstvo posve „krezubim“ i gotovo besmislenim.

Slovenska se politička arena, zbog nalaza njihove Komisije za sprečavanje korupcije, koja je napravila studioznu istragu nad šefovima najveće vladine i najveće opozicijske stranke, u siječnju 2013. iz temelja promijenila. Neke su političke stranke nestale, a relativnu parlamentarnu većinu stekla je tek osnovana stranka. Bivšem premijeru Janši pregledali su sve transakcije u posljednjih osam godina - od računa za vodu, struju, preko registracija i servisa automobila, do plaćenih ljetovanja i kupljenih nekretnina. Zaključili su da je uz njega vezan rizik korupcije, jer se ne može utvrditi pokriće za oko 200 tisuća € imovine. Nesklad prihoda i imovine kod šefa glavne opozicijske stranke Zorana Jankovića bio je 10 puta veći: oko 2 milijuna €. Doduše, poslije toga, sudbina Janše i Jankovića nije bila istovjetna –konzervativni je bivši premijer nakon izvještaja Komisije ostao bez premijerskog mjesta i trenutno služi zatvorsku kaznu zbog korupcije u trgovini oružjem, a Janković je još uvijek gradonačelnik Ljubljane, neto ponovno izabran na tu dužnost.

Iako su mediji u Hrvatskoj odavno pisali o slučajevima, koji čak i predsjednika Vlade dovode u kontekst rizika korupcije (stambeni kredit koji je dobio pod uvjetima nedostupnima ostalim građanima, još dok nije bio predsjednik Vlade, ali zato danas akteri iz te banke preuzimaju kontrolu nad državnim bankama – HBOR i HPB; poslovi njegova brata - od kredita banke povezane s Novom ljubljanskom bankom, s kojom je Hrvatska u sporu, a cjelokupna imovina premijerovih roditelja je bila pod hipotekom te banke, preko sumnjivih kredita HBOR-a, do najnovijih „lobističkih“ afera), u Hrvatskoj ne postoji mehanizam koji bi mogao dovesti do raščišćavanja tih afera. Dok su vladajuća stranka i parlamentarna većina bile monolitne, velik dio slučajeva, koji govore o riziku korupcije, ostajali su skriveni. O raskošnom talentu premijerova brata saznali smo nešto više tek kad je Slavko Linić morao otići iz vlasti. Nije, međutim, dobro da moramo čekati političke raskole i sukobe ili odlazak s vlasti da bismo saznali je li vrh vlasti povezan s rizikom od korupcije.