Kako je načelo 'rotirajućih vrata' uništilo hrvatsku državnu upravu

Na kraju mandata aktualne administracije ponovno se otvorila rasprava o razgraničenju između izvršne vlasti i javne uprave, odnosno o tome koji bi položaji trebali biti rezervirani za državne dužnosnike, a koji za javne službenike. Dobro je da se o tome raspravlja, važno je da se diskusija otvori, ali i okonča, prije predstojeće smjene vlasti. Šteta je, međutim, da se u Hrvatskoj uvijek iznova otvaraju teme koje su jednom već bile zaključene, problemi koji su bili riješeni, a da onda kad neka administracija krene narušavati dobro regulirane i uspostavljene odnose, izostaje momentalna reakcija društva, medija, pa i politike.

Naime, sada, na kraju njena mandata, postaje očito da je ova administracija posve nepotrebno u proračunu stvorila dodatne troškove, i to umnožavanjem broja državnih dužnosnika. U procesu pristupanja Europskoj uniji Hrvatska je provela reformu javne uprave, a tijekom parlamentarnog mandata 2003-2007. bile su vođene i rasprave o reguliranju procesa prijenosa vlasti. Sukladno standardima europskih konsolidiranih demokracija tom su reformom javne uprave ukinuti položaji „pomoćnika ministara“, koji su bili politički imenovani, a u ministarstvima su formirane uprave, dakle, direktorati, kako ih se naziva u brojnim europskim državama, kojima je na čelu visoki državni službenik, izabran javnim natječajem.

Reforma, koja je na taj način provedena, trebala je bitno utjecati na odnose u javnoj upravi. S jedne strane, time je određeno da razinu, na kojoj se zapravo definiraju ključne trajne politike koje provodi država pripadaju javnim službenicima, a njih se izabire prema kriteriju stručnog znanja, a ne političke podobnosti. Dakle, ova promjena trebala je donijeti novu kvalitetu javnim politikama. Isto tako, mandat ravnatelja uprava nije se podudarao s mandatom izvršne vlasti, tako da se time osiguravala stabilnost djelovanja javne uprave i u uvjetima kad nema formirane izvršne vlasti, kad dotadašnji ministar, koji je izgubio legitimitet, djeluje samo kao skrbnik nad ministarskim položajem.

Javna uprava tako je trebala postati stvarna „četvrta vlast“, što ona jest u svim europskim demokracijama, i garant stabilnosti države, bez obzira na „kondiciju“ izvršne vlasti. Osim toga, ovakva dioba moći u ministarstvima osiguravala je da izvršna vlast, de facto „ne može ući u uprave“, da ministri, kao akteri izvršne vlasti postavljaju smjernice ministarstva, određuju prioritete načinom budžetiranja, ali ne mogu izravno, zaobilazeći strukturu vođenja uprava, utjecati na javne službenike i njihov položaj. Tako se u demokratskim zemljama političare, i u ministarstvima, podučava da je njihova vlast ograničena.
Takav, relativno sofisticirani sustav u Hrvatskoj nije bilo moguće početi razvijati devedesetih godina, jer tada on ne bi imao stvarnog učinka. Upravo kao što nas je podučio Ralf Dahrendorf, bilo je potrebno da se provedu dvije smjene vlasti, jer tek nakon iskustva druge smjene vlasti javni službenici mogu steći samopouzdanje u odnosu na nosioce izvršne vlasti, postati svjesni da njihov položaj u javnoj upravi ovisi o znanjima i sposobnostima, a ne o političkoj servilnosti. Tek je u takvim okolnostima moguće početi definirati javnu upravu, koja će, sukladno europskim načelima javne uprave, biti politički neutralna, dakle, neće niti servilno prihvaćati svaku neodrživu ideju političara, a neće, zbog svoje eventualne političke bliskosti s opozicijom, niti opstruirati izvršnu vlast.

Ozbiljni ekonomisti, naravno, vide da je sustav u kome se smanjuje broj političkih razina, ali i broj razina upravljanja uopće (jedan od najvećih problema hrvatske javne uprave vezan je uz pitanje managementa, pretjerane usitnjenosti, prevelikog broja razina upravljanja, i time prevelikog broja „šefova“, a premalog broja stručnih izvršilaca). Smanjivanje broja dužnosničkih položaja, a samim time i prava, koja je politička klasa u Hrvatskoj sama sebi pripisala, brzo bi donijelo uštede državnom proračunu, upravo kao što bi ih donijelo i striktno poštivanje zakonski definiranog načela budžetske odgovornosti. Ako bi se to načelo, koje smo usvojili kao dio paketa prilagodbi europskim standardima, doista provodilo, izvršna vlast ne bi mogla pogodovati odabranim javnim službenicima i povećavati im prava, jer bi morala striktno poštivati zadane okvire troškova ministarstva, pa i onih za plaće i druga beriva.

Kad je konstituirana ova administracija, napravljene su dvije „inovacije“. Bez ikakvog otpora javnosti ponovno je uspostavljeno političko imenovanje aktera na čelu uprava u ministarstvima i proglašeno „načelo rotirajućih vrata“ ("revolving door"), i to kao nešto poželjno i potrebno. Pojmom „revolving door“ u politologiji se označava kruženje osoba među regulatornim položajima u zakonodavnoj vlasti i državnoj administraciji s jedne strane, i poslovnog sektora, s druge. Načelom „rotirajućih vrata“ politika se odužuje svojim financijerima iz poslovnog sektora, jer kad financirana stranka preuzme položaj u izvornoj vlasti, na funkcije, na kojima se reguliraju uvjeti poslovanja, regrutira aktere iz poslovnog sektora. Pojam „revolving door“ zato je u političkoj teoriji pejorativan pojam, a politolozi, pravnici i odgovorni političari u demokratskim se državama trude uspostaviti takvu zakonodavnu regulativu koja će ograničiti obim i dosege „rotirajućih vrata“. Jedna je od metoda ograničavanja nepoželjnog vanjskog utjecaja na javno upravljanje i to da se visoki položaji u upravnoj strukturi, položaji na kojima se kreiraju politike, pa i uvjeti djelovanja poslovnog sektora, rezerviraju za profesionalne javne službenike, a da se onima koji ulaze kroz „rotirajuća vrata“ ograniči pristup tim položajima.

Ministar, kad ulazi u ministarstvo, mora imati pravo na to da svoj kabinet oblikuje po svojoj volji. Ozbiljne stranke, pak moraju obrazovati ozbiljne stranačke eksperte za pojedine politike. Ozbiljni ministri u ministarstvo ulaze s timom u svom kabinetu, koji mora imati slično obrazovanje i znanje kao i javni službenici koji vode uprave u ministarstvu. U svom bi timu svaki ministar, zapravo, trebao imati savjetnika za svaku od uprava, kako bi mogao kompetentno procjenjivati uspješnost njena rada i unutar svojih ovlasti otklanjati probleme i eventualne zastoje, pa i reagirati zahtjevom za smjenom, u slučaju ako neki od ravnatelja uprava ne bi dobro radio svoj posao.

U nas je terminom „načela rotirajućih vrata“ predstavljeno nešto što je u demokratskim državama dio bontona, naime, da onaj tko dolazi s politikom, s politikom i odlazi, a da zato što je političkom voljom privremeno zaposlen u javnoj upravi ne postaje javnim službenikom. Pritom je i to načelo uglavnom pogrešno primijenjeno. Na taj se način ne smiju zapošljavati ljudi u upravama ministarstava, nego samo u kabinetima, i nije u skladu s demokratskim načelima da na taj način ministar, prije svega, rješava svoj PR, pa da prvo zapošljava glasnogovornika. Budući da većina hrvatskih stranaka ne radi svoj posao i ne obrazuje svoje članove za obavljanje poslova u javnoj sferi, u stranačkim aparatima većine stranaka, na žalost, niti nema ljudi koje bi ministri mogli dovesti da im pomažu nadzirati rad uprava u ministarstvima i način kreiranja javnih politika.

Zato bi odmah trebalo započeti raspravu o tome kako se vratiti starom rješenju, koje je osiguravalo autonomiju javne uprave i kreiranje politika u upravama ministarstava. Naravno, pritom valja raspraviti i o modelima izbora najviših državnih službenika, o mandatu na koji će ih se birati i o strogo nadziranim mogućnostima njihove smjene, koja mora biti obrazložena strukovnim, a ne političkim razlozima.