Pribičević upozorava na opasnost zadiranja u mirovinski sustav: 'Slijedimo primjer Litve'

Jeste li upoznati s činjenicom da neke banke predlažu donošenje Zakona o financijskoj ravnoteži i podržavate li ga? Prijedlog Zakona je već navodno u visokoj fazi izrade.

Iako još nije jasno kako će finalni nacrt zakona izgledati, možemo zaključiti da je ovo što je trenutno poznato konceptualno, pravno i društveno vrlo problematično. Ključna sredstva iz II. stupa nisu obična štednja, već zakonom zaštićena kapitalizirana sredstva namijenjena isključivo za isplatu mirovine. Njihovo korištenje prije odlaska u mirovinu potkopava cijelu svrhu mirovinskog sustava i predstavlja oblik izvanrednog izvlačenja sredstava, što je u suprotnosti s načelima održivosti, solidarnosti i dugoročne zaštite standarda u starosti.

Ono što prijedlog u trenutačnim crtama dodatno čini spornim jest njegova selektivnost. Naime, pristup sredstvima iz II. stupa imali bi samo oni građani koji: 

1. imaju dospjele nepodmirene obveze,
2. imaju dovoljan iznos mirovinske štednje iznad minimalnog praga (npr. da ostane najmanje trećina),
3. koriste sredstva isključivo za otplatu dugova putem institucija poput FINA-e i REGOS-a.

Time bi zakon uveo nepravednu razliku među građanima – oni koji su odgovorno upravljali osobnim financijama, uredno plaćali obveze i štedjeli za mirovinu ne bi imali pravo pristupa vlastitim sredstvima, dok bi oni koji su se zadužili ili zapali u nelikvidnost bili privilegirani u odnosu na sustav. To otvara prostor za ozbiljna ustavnopravna pitanja o jednakosti pred zakonom, zaštiti prava osiguranika i mogućoj diskriminaciji savjesnih štediša.
Dodatno, takva praksa bi otvorila vrata moralnom hazardu – slanju poruke da se dugoročno isplati ulaziti u financijske obveze koje se kasnije saniraju izvlačenjem iz mirovinskog fonda. Najveću korist od toga imale bi upravo banke i vjerovnici, jer bi se njihovi potraživanja naplatila iz zaštićenih fondova, čime bi se rizik nenaplate u potpunosti prelio s kreditora na budućeg umirovljenika.

S europske perspektive, ovakav prijedlog bio bi presedan – u nijednoj zemlji članici EU ne postoji zakon koji dopušta korištenje sredstava iz obveznog kapitaliziranog mirovinskog fonda za otplatu tekućih dugova prije mirovine. Europsko nadzorno tijelo za mirovine i osiguranje – EIOPA – dosljedno upozorava da pravo na prijevremeno povlačenje sredstava mora ostati strogo ograničeno, jer u suprotnom dolazi do narušavanja stabilnosti fondova, gubitka povjerenja građana i ugrožavanja osnovnog cilja – osiguranja dostojanstvene starosti. EIOPA bi stoga s velikom vjerojatnošću reagirala kritički, zatražila pojašnjenja od hrvatskog regulatora (HANFA-e), upozorila na neusklađenost s Direktivom IORP II (o upravljanju mirovinskim fondovima) i, u krajnjem slučaju, mogla potaknuti Europsku komisiju na pokretanje postupka zbog povrede prava EU. Paralelno bi pojačala nadzor nad likvidnošću fondova i analizirala učinke takve mjere na ravnotežu unutar mirovinskog sustava.

FOTO: Marko Todorov / CROPIX

Novac isplatiti samo u slučaju bolesti

Tim Zakonom dopustilo  bi se građanima da svoje (i članova obitelji) financijske obveze - dospjele obveze (režijske troškove, poreze, kredite itd) i kredite podmire bezgotovinski putem FINA-e i REGOS-a iz sredstava štednje u II. mirovinskom stupu. Na taj način smanjio bi se broj blokiranih građana, povećao broj nova kreditno sposobnih građana i smanjile nepodmirene obveze te istodobno povećala likvidnost i poslovni rezultat banaka i drugih subjekata. Kako to komentirate?

Postoji puno veći, strukturni problem prijedloga: sva četiri obvezna mirovinska fonda u Hrvatskoj su u vlasništvu banaka ili s njima izravno povezanim financijskim grupacijama, što otvara pitanje dubokog sukoba interesa i potencijalnog kršenja ključnih zakonskih i regulatornih načela. Naime, kada bi se zakonom omogućilo korištenje sredstava iz II. stupa za otplatu osobnih dugova građana, uključujući dugove prema bankama, stvorila bi se situacija u kojoj mirovinski fond – putem upravljačkog društva – upravlja sredstvima članova u korist matične banke koja je istovremeno i vjerovnik.

Time se izravno ugrožava temeljno načelo djelovanja u najboljem interesu članova fonda koje je u srži zakona o obveznim mirovinskim fondovima i , propisano Direktive (EU) 2016/2341.  Takva bi odredba omogućila indirektni prijenos kreditnog rizika banaka na buduće umirovljenike, jer bi se naplata loših plasmana provodila kroz iscrpljivanje mirovinske štednje.

Istodobno bi banke ostvarile dvostruku dobit: naplatu postojećih dugova i oslobađanje prostora za novo kreditiranje, bez ikakvog realnog preuzimanja rizika. Ova praksa stvorila bi povezani sustav upravljačkih i financijskih interesa, koji u regulatornom okviru Europske unije ima obilježja sistemskog rizika – osobito u kontekstu članka 30. IORP II Direktive, koji nadležnim tijelima nalaže sprječavanje poslovnih praksi koje mogu ugroziti stabilnost, transparentnost ili ravnotežu mirovinskog sustava.

Dodatno, ova mjera dovela bi u pitanje načelo razdvajanja vlasničkih i upravljačkih funkcija, kao i transparentnost u postupanju s imovinom osiguranika i propise kojima nadzorno tijelo mora spriječiti situacije u kojima upravljačko društvo postupa protivno interesima članova fonda ili koristi ovlasti na štetu osiguranika. U širem kontekstu, ovakav zakon predstavljao bi ne samo nacionalni, već i europski presedan, s potencijalom da ugrozi povjerenje u cijeli sustav kapitalizirane mirovinske štednje. Otvorio bi vrata dubokoj interesnoj isprepletenosti financijskog i mirovinskog sektora, u kojoj bi glavni gubitnici bili upravo građani – ne samo kao osiguranici, već i kao budući umirovljenici.

Nadalje, REGOS (Središnji registar osiguranika) i FINA (Financijska agencija) su tijela osnovana za administraciju, evidenciju i tehničku obradu uplata u sustav mirovinskog osiguranja i provedbu zakonskih obveza, a ne za operativnu raspodjelu štednje na temelju osobnih dugova građana.

Njihova se uloga time transformira iz neutralnih posrednika u alat za redistribuciju sredstava u korist vjerovnika, što nije njihov zakonom predviđeni mandat. Upotrebom FINA-e kao posrednika, efektivno se uvodi novi oblik institucionalizirane naplate potraživanja, gdje vjerovnici – osobito banke – mogu doći do sredstava osiguranika bez pravnog postupka, bez suglasnosti suda i bez mogućnosti pregovora. Takva konstrukcija zaobilazi postojeće mehanizme zaštite dužnika (npr. ovršni zakon, institut osobnog stečaja) i stvara neformalni kanal izvlaštenja, koji dodatno slabi položaj građanina kao osiguranika i dužnika. 

Ako se predloženi model temelji na ideji da građanin sam "odobrava" povlačenje sredstava, onda se postavlja pitanje je li ta suglasnost uistinu slobodna i informirana. U situaciji blokade računa, dužnik je pod pritiskom i često prihvaća bilo koji model koji mu omogućuje kratkoročno olakšanje – što je klasičan primjer asimetrije moći i informacija. Takva "suglasnost" teško može zadovoljiti kriterije pravne valjanosti u kontekstu zaštite mirovinske štednje.

Činjenica da se isplata provodi isključivo bezgotovinski, prema unaprijed definiranim obvezama, dodatno potvrđuje da se ne radi o oslobađanju sredstava radi osobne autonomije osiguranika, već o ciljanom prijenosu sredstava od osiguranika prema vjerovnicima, čime se II. stup instrumentalizira kao alat za održavanje financijske stabilnosti banaka, a ne kao zaštitni mehanizam za starost građana. 

U modelu koji uključuje REGOS i FINA-u, praktički samo institucionalni vjerovnici (banke, državni proračun, komunalne službe) mogu doći do mirovinske štednje građana. Privatni vjerovnici, prijatelji, poslodavci ili drugi s dugovnim odnosima ostaju izvan tog sustava – čime se stvara institucionalna privilegiranost određenih potraživanja nauštrb drugih, što narušava pravnu jednakost i tržišnu neutralnost države. U konačnici, korištenje FINA-e i REGOS-a za ovakvu vrstu posredovanja u financijskim obvezama uključuje obradu osjetljivih osobnih podataka, uključujući: iznos duga, svrhu obveze, status člana obitelji, te iznos štednje u mirovinskom fondu. Ako taj sustav ne predviđa najoštrije tehničke i pravne zaštite, moguće je kršenje GDPR-a i nacionalnog Zakona o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka.

S obzirom na sve prethodno navedeno – uključujući duboki sukob interesa zbog vlasničke povezanosti mirovinskih fondova i banaka, potencijalno narušavanje temeljnih načela zaštite osiguranika, selektivnost pristupa sredstvima, instrumentalizaciju državnih tijela te ozbiljne rizike za transparentnost, sustavnu pravednost i pravnu sigurnost – bit će izuzetno važno vrlo pažljivo analizirati konkretan nacrt zakona kada postane javno dostupan. Tek tada će biti moguće u potpunosti ocijeniti doseg, pravne implikacije i potencijalne učinke predloženih rješenja na dugoročnu održivost mirovinskog sustava, položaj građana i regulatornu usklađenost s nacionalnim i europskim pravnim okvirom.

FOTO: Pixabay

Je li to odgovor banaka na ukidanje naknada na vođenje računa građanima u bankama?

Moguće je da prijedlog Zakona o financijskoj ravnoteži djeluje kao kompenzacijska mjera banaka nakon ukidanja naknada za vođenje računa, no takva reakcija bi bila pretjerana i sustavno rizična. Korištenje mirovinske štednje za sanaciju potraživanja vjerovnika nadilazi uobičajene tržišne prilagodbe i predstavlja nesrazmjeran zahvat u dugoročnu socijalnu sigurnost građana.

Kako bi se to odrazilo na mirovinsku reformu? U pojašnjenju stoji kako ionako više od 50 posto građana bira prvi mirovinski stup u trenutku odlaska u mirovinu? A kao jedino ograničenje u prijedlogu stoji da građani bi u svrhu podmirenja obveza na taj način morali na mirovinskoj štednji ostaviti najmanje trećinu novca prema stanju u trenutku donošenja Zakona.

Odraz na mirovinsku reformu bio bi izrazito negativan. Već sada više od 50 posto građana prilikom umirovljenja odabire povratak u prvi stup, odričući se isplate iz kapitaliziranog II. stupa jer procjenjuju da će im državna mirovina s dodatkom biti povoljnija. Taj trend doista upućuje na pad povjerenja u drugi stup, no važno je naglasiti da on nije rezultat inherentne slabosti kapitaliziranog modela, već činjenice da sadašnji umirovljenici nisu dovoljno dugo štedjeli u drugom stupu. Budući da je sustav uveden tek 2002., većina građana u trenutku umirovljenja ima relativno kratak staž uplata u II. stup i niska akumulirana sredstva, zbog čega im se povratak u prvi stup čini isplativijim.

No taj je efekt privremen i generacijski ograničen – kako buduće generacije budu imale dulji radni vijek i dulje razdoblje štednje, kapitalizirani stup trebao bi igrati sve značajniju ulogu u ukupnoj mirovini. Upravo zato je ključno zaštititi II. stup od izvanrednih intervencija koje bi dodatno narušile povjerenje građana i obeshrabrile ih da ostanu u sustavu koji dugoročno može osigurati višu i stabilniju mirovinu.

Ako se sada zakonom dopusti korištenje dijela sredstava iz II. stupa za otplatu osobnih dugova, makar uz ograničenje da se mora zadržati trećina štednje, to u praksi znači razgradnju temeljne svrhe kapitaliziranog sustava. On bi prestao biti instrument zaštite mirovinske sigurnosti i pretvorio bi se u alat za rješavanje trenutne nelikvidnosti, što je izravno suprotno načelima na kojima je izgrađena mirovinska reforma iz 2002. Takva bi mjera dodatno oslabila dugoročnu održivost sustava i stvorila začarani krug: manje povjerenja → manje uplata → niže mirovine → još veće oslanjanje na državni proračun. Ukratko, riječ je o ozbiljnom koraku unatrag – ne prema modernizaciji i diversifikaciji sustava, već prema ponovnoj dominantnoj ovisnosti o prvom, javnom stupu i državnom budžetu.

Treba li donijeti takav Zakon ili imate neki drugi prijedlog?

Prije donošenja konačnog stava, nužno je pričekati objavu konkretnog prijedloga zakona i analizirati njegov sadržaj, pravne mehanizme i zaštitne odredbe. Trenutno raspravljamo o ideji koja, prema dostupnim informacijama, uključuje mogućnost korištenja sredstava iz obveznog mirovinskog osiguranja za otplatu privatnih dugova – što je konceptualno iznimno osjetljivo područje, s potencijalno dalekosežnim posljedicama za sustav.
U tom smislu, prije nego se odgovori treba li takav zakon donijeti, nužno je postaviti ključna pitanja: štiti li zakon dugoročne interese osiguranika? Štiti li temeljnu svrhu II. mirovinskog stupa? Postoje li mehanizmi koji sprečavaju zloupotrebu i sukob interesa, osobito s obzirom na vlasničku strukturu fondova? I naposljetku, postoji li uravnotežen odnos između cilja rješavanja kratkoročne nelikvidnosti građana i očuvanja njihove financijske sigurnosti u starosti?
Bez jasnih odgovora na ta pitanja i uvida u tekst zakona, svaki stav o njegovom donošenju bio bi preuranjen.

Što se tiče prijedloga, naša je udruga još prije nekoliko godina iznijela opsežnu analizu mirovinskog sustava, u kojoj su bili sadržani alternativni prijedlozi usmjereni na veću fleksibilnost, ali uz stroge kriterije zaštite štednje. Smatrali smo – i još uvijek smatramo – da bi određena, vrlo ograničena mogućnost povlačenja sredstava iz II. mirovinskog stupa mogla biti opravdana u iznimnim životnim okolnostima, poput plaćanja liječenja u slučaju teške, potencijalno smrtonosne bolesti.

Takav prijedlog nije imao za cilj financijsku sanaciju duga ili rasterećenje banaka, već je bio vođen načelom humanosti i zaštite dostojanstva pojedinca u krajnjoj nuždi. Razlika između takvog izuzetnog i jasno definiranog mehanizma i prijedloga koji otvara širok pristup štednji za otplatu redovitih financijskih obveza je fundamentalna – prvi štiti osiguranika u ekstremnoj situaciji, dok drugi strukturno potkopava mirovinsku funkciju II. stupa i preraspodjeljuje sredstva prema vjerovnicima.

Naš je stav uvijek bio da se kapitalizirana mirovinska štednja mora koristiti isključivo kao posljednja linija sigurnosti, i to u uvjetima koji su strogo regulirani, iznimni i etički opravdani.

FOTO: Pixabay

Što se dogodilo u drugim zemljama?

Što se tiče konkretnih prijedloga, možemo promotriti što se dogodilo nama najsličnijim zemljama koje su reformirale svoj 2. stup. Estonija je 2021. liberalizirala mirovinski sustav tako da je drugi stup postao dobrovoljan, a građani su mogli povući sva sredstva prije mirovine, uključujući jednokratnu isplatu u gotovini. Više od trećine građana to je iskoristilo. Mnogi su sredstva potrošili na potrošnju i otplatu dugova,  a posljedica je bila dugoročna neadekvatnost mirovina jer su sredstva uglavnom trošili mlađi i siromašniji što je dovelo do produbljivanja nejednakosti. Latvija nije dirala obvezni drugi stup, ali ga je više puta zamrzavala ili privremeno preusmjeravala doprinose u prvi stup u krizama. Liberalizacija se spominje, ali nije provedena.

Litva je napravila umjereniju reformu: uvela je automatsko uključivanje s pravom odustajanja i državne poticaje, ali nije dopustila povlačenje sredstava prije mirovine. Time su očuvali stabilnost i povjerenje u sustav. Litva stoga nudi model za Hrvatsku – postupne, promišljene promjene koje zadržavaju funkciju II. stupa.

Prijedlog Zakona o financijskoj ravnoteži radikalno bi promijenio postojeći mirovinski sustav, osobito drugi mirovinski stup

U tom kontekstu, model automatskog uključivanja (opt-in), uz mogućnost povremenog opt-outa, kakav je primijenila Litva, mogao bi se razmotriti i u Hrvatskoj. Takav pristup povećava pokrivenost sustavom, posebno među mlađim radnicima koji često propuštaju dragocjene godine akumulacije, dok im se istodobno ostavlja sloboda izbora, čime se izbjegava prisila. No da bi ovakav model imao stvarni učinak, ključno je dodatno dinamizirati tržište mirovinskih fondova. To znači omogućiti lakšu i češću promjenu fonda ili kategorije, uvesti mehanizme usporedbe performansi, transparentnost naknada i očekivanih prinosa, te u konačnici stvoriti kompetitivni pritisak na fondove da se natječu ne samo marketinški, već i kroz stvarne rezultate za osiguranike. Automatski ulazak u sustav mora biti praćen stvarnim izborom – ne samo hoću li sudjelovati, nego i tko će upravljati mojom štednjom. Na taj način se potiče odgovornost fondova prema članovima, povećava kvaliteta upravljanja i dugoročno podiže i povjerenje i isplativost drugog stupa.