Analiza: Političari i odgovornost nakon tri godine vlade

Tri godine nakon parlamentarnih izbora, dakle, na početku posljednje godine ovoga „političkog ciklusa“, ministri u Vladi Zorana Milanovića vjerojatno su jedini zadovoljni svojim rezultatima i rezultatima Vlade. Svaki od ministara trebao bi snositi odgovornost za funkcioniranje svoga resora i sudjelovati u donošenju ključnih odluka u Vladi kao kolektivnom tijelu izvršne vlasti. Vlada, duljina čijih sjednica se može mjeriti štopericom, kojoj ne funkcioniraju koordinacijska tijela, kroz koja prijedlozi odluka moraju proći da bi došli na vladinu sjednicu, a čiji ministri međusobno ne komuniciraju, nije vlada u pravom smislu riječi.

Nazvati kabinet Zorana Milanovića vladom, a njega premijerom, moguće je samo formalno i uz mnogo blagonaklonosti. Nazvati članove tog kolegija ministrima, i s pozicije upravljanja resorom, vrlo je pretenciozno. Oni koji su tragali za racionalnom definicijom djelatnosti političara, iznjedrili su definiciju prema kojoj je posao političara da s najmanje javnog novca građanima pribavi najviše najkvalitetnijih javnih dobara. Glavni je posao ministara, kao upravljača resorima, budžetiranje, kreiranje proračuna i upravljanje njime.  

Prilagođujući državne institucije standardima Europske unije, u vrijeme pretpristupnih pregovora u Hrvatskoj su bila usvojena neka temeljna pravila, koja upućuju na čvrsto proračunsko ograničenje i na to da u demokratskoj državi vlada mora biti ograničena i to ne samo funkcionalnom diobom vlasti, nego i jasnim proračunskim ograničenjem. Zato je i usvojeno pravilo o fiskalnoj odgovornosti. Portfelj je zapravo ministrov novčanik i on iz tog novčanika ne smije potrošiti više nego što u njemu ima, odnosno što je vlada, kao kolektivno tijelo, programirala kao novac namijenjen resoru, a parlament to potvrdio.

Svaki rebalans proračuna svjedoči o tome da je Vlada neodgovorna, da ne zna realno predvidjeti prihode, a da ministri ne umiju upravljati troškovima sukladno obvezama što su ih preuzeli kad je parlament prihvatio njihov proračunski prijedlog. Proračun je uvijek egzaktan iskaz političke volje i političkih namjera administracije, a mijenjanje tog ekonomskog iskaza političke volje govori o tome da administracija, koja to čini, nije politički dosljedna niti odgovorna. Prekoračenje proračunskih troškova u ozbiljnim se državama ne rješava rebalansom, a rebalans porastom deficita, nego se utvrđuje odgovornost aktera zaduženoga za provođenje svakoga pojedinog dijela proračuna. Drugim riječima, ministar, čiji portfelj nije uravnotežen, podliježe „fiskalnoj odgovornosti“, a ako nije bio sposoban realno planirati troškove resora i onda resor voditi tako da ostane u okvirima predviđenih troškova, on mora biti razriješen.

Zakon o fiskalnoj odgovornosti, jedan je od zakona donesenih u pretpristupnom razdoblju, bio je dio harmonizacije hrvatskoga političkog sustava sa zajedničkom baštinom i političkom tradicijom razvijenih europskih demokracija, a nažalost nije jedini, koji spada u set izgradnje „ograničene države“, na koji se ova administracija uopće ne obazire. Još su dva važna stupa ograničavanja moći političke klase, što ih je Hrvatska ozakonila pristupajući Europskoj uniji, a aktualna ih administracija odmah derogirala. Jedno je važna protukorupcijska mjera - uspostavljanje snažnoga neovisnog tijela za sprečavanje korupcije na najvišim političkim razinama, koje je trebalo imati pravo kontrolirati financijske transakcije dužnosnika, bez posebnog sudskog zahtjeva za uvid u račune (dužnosnici se nemaju pravo pozivati na bankovnu tajnu), te provjeravati izvor njihove imovine, a u slučaju nesklada ili uočavanja rizika korupcije javno objavljivati podatke o tome i pozvati kompromitirane dužnosnike da odstupe.

Ovo protukorupcijsko tijelo bilo je „dizajnirano“ Zakonom o sprečavanju sukoba interesa. Međutim, Milanovićeva ga je administracija stavila van snage, a Povjerenstvo za sprečavanje sukoba interesa učinila tek administrativnim tijelom. Uspostavljanje javne uprave kao četvrte neovisne vlasti, zaštita njene autonomnosti, afirmiranje načela kompetencije u javnoj upravi i uspostavljanje njene političke neutralnosti (što znači da javni službenici ne smiju niti opstruirati namjere izvršne vlasti, ali niti biti joj servilni i nekritički prihvaćati upute koje se kose s pravilima struke), u svakom je demokratskom društvu snažno oruđe ograničavanja moći izvršne vlasti, odnosno političke klase. U pretpristupnom razdoblju Hrvatska je uskladila svoja načela organizacije javne uprave s onima u konsolidiranim europskim administracijama, pa je tako bilo određeno da se prema načelima napredovanja u javnoj upravi moraju selektirati i ravnatelji uprava, dakle, najviši javni službenici koji sudjeluju u kreiranju javnih politika. Odmah na početku mandata, novim Zakonom o Vladi, ovo je pravilo stavljeno van snage, a na položajima kreatora javnih politika ponovno su se našli politički imenovani akteri, koje se ne bira prema načelu stručne kompetencije, nego političke lojalnosti.

Ove tri naoko neznatne promjene, koje su prošle bez ozbiljne reakcije domaće javnosti, bile su dovoljne za dramatičnu regresiju. U kombinaciji s „velikom marginom“ političke većine u Saboru to je Milanovićevu timu osiguralo „stabilnu vladavinu“ i pretvorilo ga u povijesni izuzetak – Vladu koja je, unatoč trogodišnjoj neprekidnoj recesiji, najduže u europskoj povijesti očuvala formalnu parlamentarnu stabilnost. U očima Milanovića i njegovih suradnika parlamentarna stabilnost služi samo tome da se ova Vlada, bez ikakva ekonomskog i političkog programa, održi na vlasti do isteka mandata. Da bi se to ostvarilo, potrebno je samo „mrkvom i batinom“ održavati disciplinu, što se jasno vidjelo i prilikom izglasavanja proračuna za iduću godinu. Financijske „mrkvice“, bez ikakva uporišta u vladinu programu ili fiskalnim ciljevima proračuna, udijeljene su partnerima čiji su glasovi bili potrebni, a parlamentarnoj većini uopće ne smeta što proračun ne smatra neostvarivim samo opozicija, nego jednako misle i cjelokupno građansko društvo i stručna javnost u Hrvatskoj.

Milanovićevoj Vladi uspjelo je, za sada, ono za što su mnogi smatrali da će nakon lanjskog srpnja biti nemoguće. Hrvatska kao da nije ušla u Europsku uniju, koja je i multilateralni okvir, što jamči djelovanje ograničene države i poštivanje demokratskih načela, i to treba „zahvaliti“ aktualnoj upravljačkoj strukturi. Očekivani ekonomski razvoj nije se dogodio, Hrvatska ne povlači relevantna sredstva iz europskih fondova, pa postaje neto platišom europskog proračuna. Unatoč preuzetim europskim obvezama, Vlada ne nadzire proračunski deficit, a ne provodi niti bruxelleske savjete za uklanjanje prekomjerne makroekonomske neravnoteže.

Koliko god to bilo iznenađujuće, Milanoviću i njegovu timu uspjelo je godinu i pol dana voditi Hrvatsku kao da nije članica EU. Promatramo li proračun, koji je netom usvojen u Saboru, čini se da su uvjereni da će to moći raditi još godinu dana. Ipak, to se čini malo vjerojatnim, kao što je malo vjerojatno da će ovakav državni proračun, koji je mogla prihvatiti samo neodgovorna parlamentarna većina, proći bruxellesku reviziju: kontrolu provodi li Hrvatska ekonomske ciljeve, na koje se obvezala, i uspostavlja li kontrolu nad prekomjernim proračunskim deficitom i javnim dugom. Znači li to da se s proljeća valja pripremiti za nove parlamentarne izbore, jer ova parlamentarna većina teško da bi mogla ostvariti ciljeve, poštivati čvrsto proračunsko ograničenje i voditi restriktivnu fiskalnu politiku?