Home

Davor Gjenero (photo: Igor Soban)
Izvor slike: Igor Soban
Pravila političke igre

Vrijeme za promjene: Jasno se zna tko odlazi nakon smjene vlasti, tko ostaje

Dobra je vijest da se ukidaju položaji zamjenika i pomoćnika ministara, a da će izvršnu vlast odsad opet sačinjavati samo ministri i državni tajnici

Kad se formira izvršna vlast, to jest vlada u užem smislu, ali i njen širi krug, politički tim koji vodi resore unutar izvršne vlasti, veoma je važno tko su akteri koji tu vladu čine. Međutim, još je važnije da se uspostavi stabilna shema izvršne vlasti i jasno razgraničenje između izvršne vlasti i javne uprave. Hrvatska je tu shemu dobrog upravljanja uspostavila tijekom pristupnih pregovora s Europskom unijom i pritom je samo u vlastiti sustav unijela dobre prakse europskih zemalja i europska načela javne uprave.

Tim sustavom bili su jasno odvojeni kabinet ministra, koji donosi političke odluke, od uprava u ministarstvima, koje tvore javni službenici. U takvom sustavu politička se vlast ne može izravno uplitati u rad pojedinih uprava u ministarstvima, a obaveza je javnih službenika da se prema izvršnoj vlasti odnose profesionalno, ne smiju biti niti snishodljivi i slijepo prihvaćati svaku njenu ideju, ali ne smiju niti izvršnu vlast tretirati kao protivnika i opstruirati njeno djelovanje.

Uprave u ministarstvima u takvu sustavu vode najviše rangirani javni službenici, ravnatelji uprava, a njih se odabire javnim natječajem. Mandat ravnatelja uprava načelno se ne bi trebao podudarati s mandatom izvršne vlasti, nego je on u brojnim zemljama petogodišnji (za razliku od četverogodišnjega mandata javne uprave). U nekim se državama formiraju posebna tijela, strukturirana nalik onome kako je u Hrvatskoj strukturirano Državno sudbeno vijeće ili Državnoodvjetničko vijeće. Takva se tijela formiraju tako da dio njihovih članova čine predstavnici izvršne vlasti, dio stručnjaci upravnih znanosti, a dio predstavnici javnih službenika.

Kriterij prema kojem se biraju najviši državni službenici, ravnatelji uprava u ministarstvima, samo je jedan – kompetentnost. Na ovaj se način stvara autonomija javne uprave, jer upravama rukovode oni za koje se smatra da su najkompetentniji za taj posao, a od njih se očekuje da, sukladno načelima struke i znanju, raspoređuju službenike u svojim upravama, kontroliraju njihov rad i brinu se o njihovu stručnom razvoju i napredovanju unutar sustava. Time što na čelu uprave mora biti osoba čija je stručnost neupitna osigurava se da uprave u ministarstvima budu razine na kojima se kreiraju javne politike, a time se osigurava da su one relativno stabilne, bez obzira na smjene izvršne vlasti.

Naravno, izvršna vlast, kojoj su glavni poslovi osiguravanje proračuna za ministarstvo, kontrola zakonitosti njegova rada i stvaranje povoljnih zakonskih uvjeta za svaki pojedini resor, utječe na prioritete javnih politika, na tempo njihova provođenja, ali se javne politike ne mijenjaju iz temelja svaki put kad se promijeni izvršna vlast. Osim toga, ništa manje važno nije niti to da uprave u ministarstvima funkcioniraju sasvim normalno i onda kad „u kabinetu ministra nema nikoga“, dakle, kad izvršna vlast izgubi povjerenje u predstavničkom tijelu, kad joj istekne mandat ili kad se u duljem vremenskom razdoblju vlada ne uspijeva formirati.

Opisani sustav Hrvatska je imala ozakonjen do smjene vlasti 2011. godine, ali ga je administracija, koja je tada formirana, odlučila derogirati. Umjesto sustava usporedivog sa sustavima javne uprave i zakonodavne vlasti u ostalim europskim državama (a kompatibilnost političkih sustava jedan je od principa na koje se oslanja europska integracija) Hrvatska je s Milanovićevom vladom ponovno dobila stari sustav, u kome su na čelu uprava „pomoćnici ministara“, imenovani prema političkom kriteriju i državni su dužnosnici, dakle, dio su administracije koji „dolazi i odlazi sa smjenom vlasti“.

Na taj je način bilo dezavuirano načelo autonomije javne uprave, ključni pretpostavljeni javnim službenicima postali su akteri imenovani prema političkom kriteriju, a ne nužno prema kriteriju stručnosti. Tako se moglo dogoditi da su stručno nekompetentnom ravnatelju uprave, koji pripada „političkoj klasi“, na nižim upravnim razinama bili podčinjeni daleko kompetentniji i stručniji javni službenici.

Promjenom kriterija za izbor ravnatelja uprava bivša je administracija provela „veliku smjenu“, a činjenica da su mnogi ponajbolji javni službenici shvatili da ne mogu napredovati do najviših zvanja u upravi, ako ne pripadaju vladajućoj političkoj opciji, uvjetovala je da su neki od njih prekinuli javnoslužbeničke karijere i zaposlili se u realnom sektoru. Najveća je potražnja bila za onima koji su bili neposredno uključeni u proces pristupanja Europskoj uniji, koji su stekli vrijedna znanja o europskim institucijama (pa i europskim fondovima), a i neposredne personalne veze s europskom administracijom. Naravno dio takvih javnih službenika otišao je u europske institucije, ali to se događa u svakoj novoj članici Unije.

Odljev najboljih iz javne uprave, svojevrstan „brain drain“, u Hrvatskoj je bio snažniji zbog nesigurnosti unesene derogiranjem autonomije javne uprave. O štetnosti takve smjene mogli su svjedočiti svi oni koji su imali kontakte s diplomatima iz zemalja EU akreditiranima u Zagrebu, koji su se (odreda, od veleposlanika na niže) žalili da u ministarstvima više nema ljudi s kojima su prije komunicirali i koji razumiju načela funkcioniranja unutar EU.

Isto tako, diplomati su tvrdili da se za razliku od prethodne administracije, u Milanovićevoj javni službenici na relativno visokim razinama ne usuđuju donositi odluke i preuzimati obveze što službenici na tim razinama u uređenim javnim upravama moraju samostalno činiti. Proces sastavljanja Vlade do sada je bio fokusiran na raspravu o podjeli ministarstava, odnosno na odabir ministara koji će činiti kolektivno tijelo izvršne vlasti i upravljati pojedinim resorom. To jest važan proces, ali je daleko važnije ponovno uspostaviti strukturu upravljanja u ministarstvima koja će biti kompatibilna sa strukturom ministarstava u europskim državama.

Dobra je vijest da se ukidaju položaji zamjenika i pomoćnika ministara, a da će izvršnu vlast odsad opet sačinjavati samo ministri i državni tajnici, a da će na čelo uprava ponovno stati visoki javni službenici. Na taj će se način dramatično smanjiti broj državnih dužnosnika, a time i troškovi svake smjene vlasti. Uspostavlja se struktura koja jamči stabilnost javnih politika Vlade i autonomiju državnih službenika. Jasno se zna tko odlazi nakon smjene vlasti, a tko ostaje. Javne politike u većoj će se mjeri ponovno oblikovati u upravama, a ne samo u kabinetu ministra, a to će doprinijeti stručnoj utemeljenosti tih politika i transparentnosti procesa donošenja odluka.

1503236036 - 20.08.2017 15:33:56